Como todos sabemos, se encuentra actualmente a estudio de la comisión de Hacienda y Presupuesto de la Junta Departamental de Treinta y Tres el articulado proyectado por el Ejecutivo Departamental para el Presupuesto del próximo quinquenio.
El mismo, a nuestro entender es pasible de varias puntualizaciones y reparos, los que intentaremos comenzar a delinear en esta oportunidad.
Para dicho cometido, efectuaremos el análisis de su articulado, respetando el orden determinado en aquel, en donde se desarrollan –o se pretenden desarrollar- distintos capítulos denominados: DISPOSICIONES GENERALES; ESTRUCTURA ORGÁNICA; NORMAS TRIBUTARIAS y DISPOSICIONES VARIAS.
aclaración previa:
En reiterados artículos del proyecto puesto a consideración de la Junta Departamental, se observa que en oportunidad de dirigirse al cargo de “Intendente”, se lo denomina “Intendente Municipal”, si bien esto era correcto, dejo de serlo a partir de la reforma constitucional del año 1996, en la cual se le quitó a la denominación de “Intendente” la palabra “Municipal”.
A pesar de que se mantuvo tal denominación en los artículos 271 incisos 2 y 3, 281 inciso 1 y 3, 303 y 306 de la Constitución Nacional, el artículo que encabeza la sección de la Carta destinada al Gobierno y Administración de los Departamentos es el 262 y en el mismo se denomina al cargo como “Intendente” sin más.
Asimismo, el artículo 262 inciso 3, señala que “La Ley establecerá la materia departamental y la municipal...”, con lo que se debe considerar por un lado a la materia departamental (la del Intendente) y por otro a la materia municipal (la de las autoridades locales).
En efecto, a partir de la enmienda constitucional del año 1996, autoridad municipal será la autoridad local y no el Intendente, quien pasa a entender en materia departamental, respondiendo con tal criterio a una concepción de distribución de materias muy arraigado en el derecho comparado –derecho de otros países- pero de tímida y reciente incorporación al nuestro.
En consecuencia, los artículos deberían dirigirse al Sr. Intendente sin la mención de “Municipal”.
Estructura orgánica:
Se crean Direcciones y Departamentos, o al menos eso se llega a interpretar al incorporar dependencias hasta ahora inexistentes en el organigrama funcional.
Dichas reparticiones implican la creación de cargos, de un soporte físico que actúe interpretando la voluntad del órgano. En tal sentido, se ignora la naturaleza que los titulares de dichos cargos ostentaran en la estructura funcional de la Intendencia.
Lo dicho se funda en el entendido de que, para disponer la incorporación de nuevos órganos y sus respectivos cargos es menester utilizar una modalidad distinta a la utilizada en este presupuesto, no por obedecer a un capricho terminológico, sino que dicho proceder tiene importantes derivaciones prácticas.
Por un lado, dado lo escueto y rudimentario de la redacción instrumentada, se ignora la naturaleza jurídica de dichos cargos, ya que se omite señalar el escalafón, grado y programa de los mismos. Hubiere sido conveniente que dichos elementos se incorporaran a la redacción de las normas presupuestales generando garantías tanto a los eventuales titulares de dichos cargos como a la totalidad de los administrados, no siendo suficiente para satisfacer tal requisito el incorporar dichos cargos en las planillas de distribución del personal contratado por programa, ya que en esas planillas no se crean cargos, sino que su función es la de distribuir cargos ya existentes.
Consecuentemente con lo señalado en el parágrafo anterior, se desconoce si los nuevos cargos que se crean implican el ingreso de nuevo personal o si serán atendidos con una eficaz redistribución de los actuales funcionarios que figuran en los distintos programas presupuestales, o si por el contrario serán ocupados por personal de confianza –puestos políticos- del Intendente, quien los designará directamente mediante resolución, teniendo la facultad de disponer su cese en cualquier momento que lo entienda oportuno y sin expresión de causa, sin derecho a indemnización alguna.
Una como otra de las alternativas enumeradas apareja diversas problemáticas, que debieron ser atendidas a la hora de redactar el proyecto que hoy se encuentra a estudio, ya que si se tratara de personal actual de la Intendencia, debería –para garantía de dichos funcionarios- expresarse que si en algún momento el Intendente resuelve su sustitución, dicho funcionario será asignado nuevamente al cargo que ocupaba con anterioridad a su designación.
Si por el contrario, se tratare de personal de confianza política del Intendente, correspondería (para no erosionar la previsión de gastos de este gobierno), estipular que dichos funcionarios no tendrán derecho a la percepción de incentivos de especie alguna por la tarea que realicen.
Aún más, ante la simplicidad de las normas, se podría llegar a sostener que los titulares de dichos cargos, se incorporan a los cuadros funcionales de la Intendencia con la nueva problemática que ello aparejaría.
En suma, a estas alturas parece claro que lo que debió haber instrumentado la actual administración, en procura de una mejora de gestión real, no era aumentar la burocracia funcional –como de hecho implica la creación de nuevas direcciones, departamentos, etc- ni el aumento de cargos de confianza, sino que se debió haber incentivado una apertura escalafonaria, a los efectos de mejorar la distribución de los funcionarios municipales y obtener mayor compromiso de los mismos, ante la posibilidad real de valorar su disposición para el trabajo, dedicación a la tarea y desenvolvimiento, reconociéndolo y permitiendo el ascenso en la carrera administrativa.
Como corolario, nos encontramos con lo preceptuado en el artículo 14 del presente proyecto, en el cual se pretende otorgar al Intendente la facultad de alterar el organigrama de la Intendencia “en cuanto a su constitución o atribuciones y cometidos...” lo cual aparejaría que directamente el Ejecutivo Departamental puede generar la creación de mayor cantidad de cargos de confianza sin el necesario consentimiento del Deliberativo Departamental, lo que significa una transgresión a la normativa vigente en la materia, en especial a lo preceptuado en el artículo 62 de la Constitución de la República, por el cual, a los efectos de calificar un cargo como político o de particular confianza, se requiere el voto conforme de los tres quintos del total de componentes de la Junta Departamental.
En igual sentido, la aprobación del presupuesto municipal –a pesar de existir controversias- mayoritariamente se entiende que requiere de mayoría simple de la Junta Departamental, no así la creación de cargos de confianza que requieren las mayorías especiales del artículo 62 de la Constitución antes citado, por lo que se crean cargos dentro de este presupuesto, cuya aprobación requerirá mayor cantidad de respaldo que la que requiere la aprobación pura y simple del presupuesto proyectado.
Normas tributarias:
En este capítulo, primeramente cabe señalar la innecesaria inclusión de normas relativas al monto de las multas por incumplimiento de obligaciones fiscales, ya que en nuestro Departamento resulta de aplicación las normas contenidas en el Código Tributario, y no obstante la posibilidad de modificar dichos conceptos por un decreto departamental posterior en el tiempo –como es el caso en análisis- resulta apresurado e inconveniente utilizar un proyecto de presupuesto para alterar disposiciones contenidas en un cuerpo especializado y armónicamente ordenado que es el resultado del análisis de la materia tributaria en su conjunto.
Asimismo, es importante detenernos en el artículo 17 del texto proyectado, pues el mismo sostiene que “las bonificaciones por pago contado o buen pagador no operarán cuando existan convenios de pago pendientes”.
A nuestro entender, en temas tan complejos como es sin lugar a dudas, el endeudamiento, se debe hilar fino, atendiendo al caso concreto y no incurrir en generalizaciones que pretendiendo hacer justicia originen más injusticias.
En este tema, nadie puede ignorar que el país atravesó en el período comprendido entre los años 2001 y 2002 la mayor crisis económica de su historia, arrastrando al endeudamiento a diversos actores sociales, los que, en muchos casos, hoy pretenden incorporarse nuevamente al sistema. En estos casos, la función del Gobierno Departamental es la de lograr consolidar esa incorporación al sistema, y no la de desestimular dicha voluntad; mientras que, en aquellos casos de deudores endémicos, de años de morosidad y con versados antecedentes de incumplimientos, se deberá aplicar el rigor que el derecho permite.
Por consiguiente, la norma en análisis debería contener otra redacción, mediante la cual se permita incorporar a las bonificaciones por buen pagador a aquellas personas (físicas o jurídicas) que, habiéndose endeudado en el período comprendido entre los años 2001 y 2002 en adelante, suscriban un convenio de pago por dichas deudas y cumplan regularmente con el mismo, siendo pasible por tanto de la mitad de la bonificación al haber pago el 50% del adeudo para lo que reste del convenio.
En lo que respecta a las deudas por patente de rodados, el artículo 18 prevé que aquellos vehículos cuyo modelo sea anterior al año 1995 y su deuda de patente supere el 50% del valor de su aforo, “podrán cancelar la totalidad de la deuda, abonando el 50% del valor de su aforo...”. Este artículo merece la siguiente puntualización, un vehículo del año 1995 no es un vehículo que pueda ser considerado como de mucha antigüedad, distinto sería si se estipulara, por ejemplo, para vehículos del año 1985 o anteriores, por lo que efectuar un corte discrecional y arbitrario en el año 1995 implica, por un lado una desproporción con el estado de los vehículos, y por otro lado el pretender vincular el año del vehículo con la efectiva capacidad contributiva del tenedor del mismo, desemboca en una concepción desigualitaria y parcial, provocando diferencias en las captaciones de capacidad contributiva de los contribuyentes captando en forma aislada una manifestación de dicha capacidad.
En síntesis, en este capítulo el Ejecutivo Departamental, se avocó a legislar sobre temas aislados, en forma escueta y apresurada, perdiendo una excelente oportunidad de reducir el número de tributos departamentales los que incluyen impuestos y tasas de mínima recaudación en algunos casos, simplificando y mejorando el control y la fiscalización de aquellos tributos cuya recaudación si es significativa.
Disposiciones varias:
En este capítulo se introduce mediante la redacción del artículo 19, cual es el verdadero concepto que el Ejecutivo Departamental tiene de la Junta Departamental, y vemos que dista mucho de ser aquel que nuestro Intendente esbozó en oportunidad de referirse al papel del Deliberativo Departamental cuando visitara nuestras instalaciones en el acto de posesión de los cargos por los actuales Ediles Departamentales.
Bueno es recordar que en aquella oportunidad, el Sr. Intendente sostuvo, cuando se refirió a las facultades de co gobierno que constitucionalmente tenemos desde la Junta Departamental, que quería contar con una Junta Departamental que ejerciera dichas facultades en forma permanente, recordar también que en forma constante solicitó que se lo controle en su gestión, e incluso manifestando enfáticamente que quería ser controlado.
Sin embargo, remite un proyecto de articulado en el cual prevé que se autorice al Ejecutivo Departamental a ejecutar proyectos de inversión no previstos en este presupuesto para lo cual solamente deberá “darse comunicación a la Junta Departamental y al Tribunal de Cuentas”.
Esta norma es en verdad la que revela el papel que para el Sr. Intendente debe cumplir el Deliberativo Departamental: el de ser un órgano formal al que simplemente se le comuniquen las distintas resoluciones.
Si bien resulta claro que nuestra Constitución prevé un régimen que podría tildarse de presidencialista para la estructura y funcionamiento de los Gobiernos Departamentales, siendo prueba de ello el hecho de que se llega incluso a forzar el sistema de representación proporcional para hacer coincidir la mayoría simple de la Junta Departamental con el partido político del Intendente, no es menos cierto que el artículo 273 de la Constitución de la República y el artículo 18 de la Ley 9515, otorgan a la Junta Departamental facultades de legislación y de contralor sobre la gestión del Gobierno Comunal, estando conformado por ende el Gobierno Departamental por dos órganos distintos: El órgano Intendencia y el órgano Junta Departamental, debiendo funcionar ambos para lograr el correcto desenvolvimiento de dicho Gobierno.
Por consiguiente, el pretender que la Junta Departamental sea tan solo un receptáculo de meras comunicaciones sin mayor injerencia sobre el fondo y la sustancia de las situaciones comunicadas implica consagrar la desnaturalización de sus cometidos vaciándola de contenido y transformándola en un elemento decorativo.
En suma, demasiado se esperaba del “primer presupuesto elaborado en Treinta y Tres por un gobierno progresista”, sin embargo este articulado demostró que para ser progresista no basta con decirlo, sino que hay que hacerlo, distando mucho estos artículos de contener propuestas claras, bien definidas y correctamente elaboradas, siendo manifestaciones aisladas de voluntarismo político en algunos casos y de aumento de burocracia con simplicidad de contenidos en otros.
Razón por la cual, el elenco indiciario converge acumulativamente hacia la conclusión insoslayable de la percepción de que dicha elaboración no se abordó con la preparación que la oportunidad requería.
Dr. Pablo D. Chalar
Edil Departamental
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